摘 要 

　　制度形成应用上下结合互动过程。行贿记录查询制度最早是基层探索试验，然后逐级得到肯定和认可，经过完善之后，由中央的部门和机构推广试点，最后全面铺开实施的。这既有自下而上的过程，也有自上而下的过程。浙江省宁波市北仑区检察院2002年3月最早推出行贿人“黑名单”，宁波市检察院将这个做法向全市推广，之后得到浙江省检察院的肯定。2003年7月，最高人民检察院职务预防厅在北京国际会议中心召开“建立行贿犯罪记录档案（查询系统）”有关法律和操作系统座谈会，经过论证形成了“行贿犯罪档案查询”制度。2004年5月，时任中央政治局常委、中央纪委书记吴官正作出重要批示，要求抓好落实，逐步扩大范围，以遏制和预防腐败［20］。从2004年开始，行贿犯罪档案查询制度推广变成自上而下的过程。4月，浙江、江苏、四川、重庆、广西五个省（区、市）开始试点。4月15日，最高人民检察院与住房和城乡建设部、交通运输部、水利部在联合下发《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询工作的通知》，决定在工程建设这一个领域开展查询试点工作。2006年1月1日起全国检察机关正式对外受理行贿犯罪档案查询。 

　　覆盖领域范围从点到面的过程。地方基层探索行贿记录查询制度改革的初衷是要解决建设领域的比较突出的行贿问题。行贿人“黑名单”运用范围非常窄，仅仅局限在建筑一个领域。北仑区人民检察院制定的《行贿人资料库管理办法》第6条规定：“行贿人被列入黑名单后，其所属的建筑企业自然被列入黑名单。建筑企业列入黑名单的时间根据具体情况确定为一年至二年。”2004年4月最高人民检察院的试点也局限在工程建设这一个行业领域。但在地方的试点中，有的地方扩大了行贿犯罪档案的适用领域。如，2006年1月起，浙江省各级检察院建立了涉及建设、金融、教育、医药卫生和政府采购五大领域的行贿犯罪档案查询资料库［21］。地方这一扩大领域的做法很快得到最高人民检察院的认可。3月4日，最高人民检察院公布实施《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》（高检发预［2006］1号）（以下简称《2006年规定》），决定行贿档案查询从建设领域拓宽到教育、金融、医药卫生和政府采购五大领域。2009年6月，最高人民检察院颁布施行《关于行贿犯罪档案查询工作规定》（以下简称《2009年规定》），行贿犯罪档案查询从五个少数关键领域扩大至社会所有领域的行贿犯罪案件。 

　　录入信息从宽变窄的过程。行贿行为有不同种类，有的是行贿犯罪，有的是违犯党纪的违纪行为，有的是受到政务处分的行为，还有的是受到行政处罚的行为。因为行贿对象、行贿人身份、金额大小不同等原因这些行贿分由不同的机构或部门查处，形成的行贿人信息因而分散在不同的机构和部门。目前主要是纪检监察机关、检察机关、公安机关、审判机关四个部门掌握这些信息。行贿记录查询制度只是选择了一部分信息录入或者提供查询。例如2002年3月，北仑区人民检察院收集了1997年以来立案查处的建筑领域贿赂案件资料，形成建筑领域“行贿人资料库”。7月，该院在“行贿人资料库”中选取部分情节严重、性质恶劣的四类行贿者，纳入行贿人“黑名单”：因行贿罪而被法院判刑的；虽未判刑，但法院判决认定的，贿赂事实中行贿数额达到五万元以上的；被检察机关查实，有两次以上行贿记录的或行贿三人以上的；检察机关已有确凿证据证明其有行贿事实，但本人未主动交代或拒不承认的［22］。但到最高人民检察院推行的行贿犯罪查询系统，信息录入范围进一步收缩，完全限于人民法院裁判认定的行贿犯罪，其他三类行贿信息尽管检察机关也部分掌握，但并不向社会提供查询，系统名称也直接体现了其信息仅仅局限于行贿犯罪的特点。 

　　制度建设从无到有、从低到高、简单到复杂的过程。行贿记录查询最初没有制度，往往都是工作开展起来之后才建立制度，或者边实践边建立完善制度。制度规定在实践推进过程中逐步完善和健全。最早探索行贿记录查询制度的北仑区人民检察院制定了《行贿人资料库管理办法》，仅仅作了几条简单的规定。2004年最高人民检察院开始在部分地方和部门进行试点，2006年元旦开始在全国范围内接受行贿档案查询，但3月4日才公布实施只有9条的《2006年规定》。2009年6月10日《2009年规定》颁布施行，仅仅只有11条。2013年2月6日，最高人民检察院颁布实施《2013年规定》，达到35条。《2013年规定》与《2006年规定》《2009年规定》有很大的区别。《2006年规定》规定“检察机关不干预、不参与有关单位或者个人对查询结果的处置”。《2009年规定》只规定检察机关要及时了解查询结果的处置情况，做好登记管理，但“不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的具体处置”。检察机关采取旁观主义的态度，行贿犯罪档案查询结果如何使用，由查询主体完全自主决定。但《2013年规定》完全改变这种仅仅提供信息查询服务的角色，强调信息查询的运用和反馈。第二十五条要求“有关单位根据相关法律法规、管理规定的要求，对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人进行处置的，应当将处置结果在30日内反馈提供查询结果告知函的人民检察院。人民检察院应当对处置结果进行登记备案，并跟踪、了解相关情况。”第二十六条规定“人民检察院应当与国家机关主管部门、纪检监察、司法机关以及有关单位加强联系与协作，建立合作机制，实现信息交流与共享，推动行贿犯罪档案查询结果的合理应用”。《2013年规定》第三十二条还明确了不处置的责任后果，“有关部门、单位及其工作人员违反相关法律法规、管理规定，对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人应当处置而不处置，……造成严重后果或者恶劣影响的，应当追究相关人员的法律责任或者其他责任。”从制度发展演变可以看出，规定内容在不断丰富，实质性内容在不断增多，运用机制在不断复杂化。 

　　建设主体从司法机关向纪检监察机关转变的过程。行贿记录查询制度最早由司法部门推动建立起来的。人民法院和人民检察院这两个司法机关都很早进行了记录查询制度的探索。如最高人民法院2000年开始有选择地向社会公布裁判文书。2009年全国各级人民法院可以在互联网上公开发布裁判文书。2013年7月1日，最高人民法院建立的“中国裁判文书网”正式开通。所有人都可以登录中国裁判文书网查询行贿犯罪裁判文书。检察机关与人民法院时间点相差不大，但走的路径却不同。2002年基层检察院最先探索行贿资料库和“黑名单”制度，很快得到最高人民检察院的认可而转化成为行贿犯罪档案查询制度而在全国推广。2021年1月，十九届中央纪委五次全会工作报告提出探索推行行贿人“黑名单”制度。据报道，2020年湖南、福建、广东、浙江多地纪委监委探索试行行贿人“黑名单”制度，陕西、海南等省纪委监委多地建立了行贿人数据库［23］。这些地方采用集中录入的办法将近年来发生的行贿人信息录入行贿人信息库之中，如湖南省邵阳市2021年集中录入阶段录入行贿人166人，其中27人被追究刑事责任［24］。目前从公开信息可知，纪委监委行贿人“黑名单”制度已经建立。行贿记录查询制度推动主体已经由司法机关推动为主，转变成党的机构和国家监察机关来推动。

　　行贿记录查询制度是镶嵌在社会网络中的敏感制度，不仅仅涉及法律和纪律规定运用，更触及社会道德评判和价值取舍，深深受到社会心理和社会环境的影响。社会对打击和惩治行贿并没有太多的异议，但在具体的手段和方式选择和运用上，社会公众却有很多的纠结和顾虑，甚至有激烈的争论。建立行贿记录查询制度，对行贿人实行联合惩戒，目的愿望在于有效遏制行贿的滋生蔓延，但社会公众并不完全赞同从这个角度来看待这一制度。在考虑预防和惩治行贿的同时，人们还关注行贿人权益保护，还会考虑制度对经济发展产生的影响等问题。随着行贿滋生蔓延状态以及治理行贿条件和环境变化，公众对行贿人喜厌好恶情绪波动较大，社会心态往往时常发生变化。一些主客观因素成为影响行贿治理政策选择的重要变量，给行贿记录查询制度的推进实施造成了很大的困难。 

　　社会意识和心理的深刻变化是建立和完善行贿记录查询制度必须考量的主观性因素。对腐败零容忍是中央高层反复强调的主调，全面从严治党不断深入推进并取得显著成效，不断打“老虎”的同时持续强有力地拍“苍蝇”，群众身边的“微腐败”不断被查处，群众满意度、幸福度、安全度和获得感都大幅提升。在某些时期金额很大性质严重的行贿可能才会受到谴责，但只要反腐败的力度不减、节奏不变，原来不太受关注的数额较小的“微行贿”也会受到社会高度关注并引起强烈反感。法律纪律都是特定社会普遍社会心态的集体反映，是特定社会心理共同作用下对某些行为产生强烈规范要求之后的结果。执纪执法必须回应和考虑社会关切，照顾不断发生变化的社会心理。受历史上“公尊私卑”的体制和观念的影响，中国民营企业的内部腐败治理顶层设计、法制保障和反腐资源不足［25］，刑罚上存在重 “公”轻 “私”，处罚力度不同［26］。民营企业在向公职人员行贿的同时，其内部也存在行贿和“围猎”的问题。按照对腐败“零容忍”的要求，对于非公企业中的行贿人是否加强惩治力度并将其纳入行贿人“黑名单”中，是否有必要暴露和公开不够刑事犯罪立案调查标准但却受到纪律处分、政务处分、组织处理以及行政处罚的“微行贿”，技术上如何区分和处理好礼金礼品与“微行贿”的关系？反腐败“零容忍”政策如何具体贯彻，是一步到位还是逐步实施？不能仅仅限于数量极少的行贿犯罪来建立行贿记录查询制度，因为太少的行贿犯罪数据，产生不了震慑作用，同时也要避免信息采集范围过宽引发不必要的恐慌和担忧，但两者的平衡点如何掌握？以上这些都是行贿记录查询制度建设需要考虑的因素。 

　　合规合法性是建立和完善行贿记录查询制度需要考虑的制度性因素。行贿记录查询制度是建立在行贿人信息基础之上的，查询、使用等行为就意味着向社会公开行贿人的姓名、被查处的行贿行为等信息。行贿记录查询制度中的信息是否属于公共信息？查询和利用是否具有正当性和合法性？从反行贿角度而言，查询使用行贿人的信息的行为具有社会意义和价值，具有正当性。但如果从个人权益保护角度而言，这些行为则会与私权产生对立和冲突。之前关于个人信息和数据的法律法规相对较少，大规模搜集、整理个人信息数据的行为并没有太多法律限制，个人隐私等没有受到社会太多的关注，法律保护严重不足。但党的十八大以来，社会主义法治化进程提速，对网络安全、数据安全和个人信息保护迅速加强，2017年后，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等多部重要法律相继施行。这些法律对个人信息和数据提供强有力的保护，收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等个人信息处理行为已经受到严格规范和限制。《数据安全法》第38条规定，“国家机关为履行法定职责的需要收集、使用数据，应当在其履行法定职责的范围内依照法律、行政法规规定的条件和程序进行；对在履行职责中知悉的个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息等数据应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。”如果缺乏法律明确授权，收集、提供个人信息将存在违法的可能。目前行贿记录查询方面的制度仅仅是部门或地方的制度，并没有转化成为法律和行政法规，法律效力较低。过去一个最基层的检察院就可以制定规定限制行贿企业或个人的投标资格。但这种状况在党的十八大之后随着《立法法》的修改已经在法律上成为不可能。2015年3月15号，十二届全国人大三次会议上表决通过修改后《立法法》，规定“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。《立法法》还规定，存在超越权限情形的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，由有关机关予以改变或者撤销。因此，要建立行贿记录查询制度，必须要考虑法律上是否具有依据的问题。 

　　技术迅速发展是建立和完善行贿记录查询制度需要考虑的技术性因素。目前大量公民已经成为网民，网上购物、网上办公等需求越来越多。但很多的通信技术最先在体制外的市场主体中使用，体制内的公共机构因为设备落后、保密、人才等方面的限制往往具有滞后性，技术水平落后于市场。体制内外之间技术不平衡问题在信息时代下不断凸显。以前政府掌握大量的信息，公职人员拥有的信息量多于群众，但随着网络信息时代的到来，这种不对称已经改变。公众通过即时通信工具和自媒体获得大量的信息，并且获取信息的速度可能还快于政府。公众有很多的方式获取政府的信息并自发公开。政府传统的以封锁消息为重要手段的管理方式已经与网络时代不完全相匹配。信息公开实行透明化，让公众更多了解和参与政府管理已经成为技术迅速发展之后不可逆转的趋势，也是现代化治理不得缺少的手段和方法。技术进步帮助政府以更加便捷和低成本的方式公开信息。政府利用信息公开吸引公众参与治理，赢得群众信任和支持。但先进的技术也给信息滥用创造机会和条件。越是技术便捷的地方，群众越是容易查询和获得信息，同时滥用信息违纪违法的风险也可能越高。行贿记录查询制度中的资料信息是容易让人产生好奇的地方，如何在信息合法合理便捷运用与防止信息滥用之间找到平衡点，这是一个比较难的问题。技术进步会不断压缩行贿空间，增加行贿风险，提高发现行贿的概率。例如大数据、区块链、人工智能等技术的发展和运用，可以让行贿行为更容易被发现和暴露。只要防止和惩治行贿的技术越能达到阻遏行贿的目的，建立行贿记录查询制度的地位就显得越不重要。一旦新的廉价的技术手段完全可以替代行贿记录查询制度这种成本高昂的手段，建立行贿记录查询制度的异议就会增多，阻力就越大。 

四、新时代建立和完善行贿记录查询制度的对策

　　行贿人实行全覆盖并全领域应用。与20多年前相比，中国已经发生了很大的变化。经过几十年的大量投入，基础设施建设已经到了相当水平，东部地区的一些城市建设水平甚至已经超过发达国家。受土地、进城人口数量等方面的制约，工程建设规模不如以前。实践中不断完善监管和监督模式，管理越来越规范，行贿等非法现象也越来越少。20多年之前，群众需要大量住房、公路、铁路、机场、码头等基础设施，以满足进城住和行的基本需求。但现在城市化率已经达到相当程度，城市化发展到新的阶段，“快进城”需求已经切换到“好生活”需求。但是上学、看病、养老、运动、休闲、停车等城市公共产品和服务供给跟不上农民大量进城的速度，需求与供给结构失衡的领域往往是贿赂腐败等最易滋生蔓延的领域。原来的行贿领域比较集中，主要发生在工程建设等局部领域，但现在行贿的领域随着需求的多元化发展之后而发散到多个领域。另外，原来的行贿行为主要发生在城市，因为寻租机会主要发生在城市的基础设施。但随着乡村振兴战略的推进和实施，农村基础设施建设以及公共产品投入力度不断加大。不少地方为了节约行政成本，将乡镇和村组（社）合并，村党支部书记“一肩挑”，农村基层“关键少数”权力很大。未来一段时期农村将可能成为行贿现象的多发高发的风险地带。因此，构建行贿记录查询制度就不能仅仅局限于一个或某几个领域，不能有城乡差别，应当覆盖所有的行贿人，供所有领域查询使用。 

　　　合理定位行贿记录查询制度的对外功能。行贿记录查询制度对内具有录入、储存、管理等功能，对外具有查询、惩戒等功能。该制度的内部功能是在建设和运行维护机构的内部发生作用，一般不对社会产生影响。但其对外功能则直接与社会进行联系，其定位决定该制度的社会影响力和控制力，因而深受社会关注。检察机关的行贿犯罪查询档案功能定位为查询并具有惩戒功能，与市场准入和资格资质限制直接挂钩，导致制度运行存在查询量少等问题。人民法院裁判文书网定位为查询功能，不具有惩戒功能，对行贿人约束和控制力不强，遏制行贿的作用发挥较弱。纪检监察机关建立的行贿记录查询制度的功能建议定位为查询为主，与资格限制、市场准入等利益限制不直接挂钩，但却紧密衔接。纪检监察机关是监督机构，履行“监督的再监督”职能，而不是监管职能。因而纪检监察机关不能越俎代庖，直接制定规定将行贿记录查询结果作为企业、公司和个人参与公共机构项目工程投标、采购等机会的必要条件。但纪委监委可以要求所有公共机构建立阻遏和防止行贿的廉洁机制。纪检监察机关根据法律法规记录所有行贿行为并提供上网查询服务。至于如何进行资格和资质等方面的限制，各部门结合实际提出要求，通过修改完善法律和行政法规的方式作出规定。行贿人信息是否查询、结果如何运用，由查询主体根据情况自行决定。但纪检监察机关通过监督执纪、巡视巡察等方式进行检查，督促各部门各单位建立健全廉洁机制，推动行贿记录查询制度的运用和实施。这样既可以满足不同行业、领域的廉洁治理需求，又不增加其成本和负担，可以大幅减少制度建设和推进的阻力。 

　　有区别地确定行贿记录查询方式。按照是否需要经过审核批准，行贿记录查询方式可以分为无限制自助查询和申请批准式查询两种方式。前者需要用身份证或手机号在系统注册后就可以登录查询。后者是查询人提出查询申请，行贿记录查询系统主管单位审核批准后提供所查询的信息。从以往实践来看，这两种查询方式都存在弊端。行贿人受到了法律纪律的惩罚，但这种自助查询方式还会让行贿人承担资格或资质受限、声誉受损等二次处罚的不利后果。因为之前法律并没有明确规定行贿人信息要向社会公开查询，在无法律后果预期的情况，这种处理相当于不教而诛，对行贿人显得有些不公。申请批准式查询方式程序复杂，增加了查询人的负担和成本，与公共信息公开的趋势并不吻合。为了实现有效遏制行贿的目的，同时避免引起不必要的担忧和恐慌，可以采用逐步过渡的方式设计查询方式。通过制定和修改法律方式确定行贿记录查询系统正式运行的时间，法律规定时间之前的行贿信息则采用申请批准的方式查询。相关的单位、企业和个人提出查询申请，经过审核批准后行贿信息记录查询系统主管单位提供其所查询的行贿人信息。法律规定时间之后的行贿人信息完全作为公共信息，可以通过网络的方式公开，社会可以免费上网查询。这样处理将重点放在遏制未来行贿行为，增加行贿行为法律后果的预期稳定性，从而更好管理和调节人们的行为，增强法律制度的执行力。 

　　依据《监察法》完善相关法律体系。处理个人信息，应当具有明确、合理的目的，遵循合法、正当、必要的原则。行贿人信息查询必然会让公众知晓信息，造成行贿人的信息的泄露。遏制行贿行为十分紧要和迫切，但保护行贿人的合法权益同样重要。按照法治思维和法治方式的要求，应该制定或修改相关法律和行政法规，让遏制行贿行为与保护个人信息之间、公共利益与个人利益之间取得平衡。与20多年前不同的是，建立行贿录入查询制度已经有法可依。《监察法》第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”监察机关执纪执法过程中掌握的行贿人信息应当属于监察工作信息。受理行贿信息查询是信息公开的一种形式。《监察法》第54条可以解释为以查询的方式在特定范围中公开行贿人信息。这样就不必修改《监察法》。《监察法实施条例》第255条将应当依法公开的监察信息解释为四类：监察法规；依法应当向社会公开的案件调查信息；检举控告地址、电话、网站等信息；其他依法应当公开的信息。行贿人信息可以作为其他应当公开的信息来处理。对于监察机关不掌握的、由其他机构和部门执纪执法过程形成的行贿人信息，如人民法院的行贿犯罪裁判文书，公安机关调查对公司、企业人员行贿罪形成的信息，检察机关接受监察机关和公安机关移送的涉嫌行贿犯罪案件形成的信息。这些部门和机构掌握的行贿人信息根据《监察法》的规定也可以纳入监委行贿人“黑名单”或资料库中。《监察法》第4条第3款规定“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”为了更好地预防和有效遏制行贿，监察机关可要求人民法院、检察院、公安机关及时提供所掌握的行贿人信息，这些机构应根据《监察法》的规定及时提供。对于按照要求提供信息，《监察法实施条例》第9条第2款规定更为明确，“有关部门、单位应当根据监察机关的要求，依法协助采取有关措施、共享相关信息、提供相关资料和专业技术支持，配合开展监察工作。”共享行贿人信息应该是有关部门和单位必须履行的法律责任。法院、检察院、公安机关等应该根据监察机关的要求，将掌握的行贿人信息及时提供和共享，作为配合完成监察工作的一项内容。《监察法》还设计了十分完备的保障执行机制。根据《监察法》第45条的规定，监察机关根据监督、调查结果，可以依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的，《监察法》第62条规定，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。从以上分析可见，《监察法》为行贿记录查询制度建设提供了充分依据和保障。相对于检察机关而言，国家监察机关具有更大的政治和法律优势整合资源、统筹协调各方做好行贿人信息录入和查询工作，因为这是国家法律赋予监察机关的神圣职责和使命。当然，为了更好地推进行贿人录入共享制度，可以根据《监察法》，制定专门的行贿录入查询制度；也可以修改《监察法》《党务公开条例》等规定，赋予纪检监察机关收集、整理和公开查询行贿人信息的权力；修改相关法律和行政法规，对行贿人市场准入、资格限制等作出规定。 

　　运用新技术使系统更便捷。行贿录入查询制度并不是一个孤立的系统，而是需要不断运用先进技术将相关制度有效链接，才能产生有效的制度效应。纪检监察机关要继续增强透明度，加大信息公开力度，更大力度推行“开门反腐”，可以先将行贿人信息的一部分向社会公开查询，然后逐步将所有涉及行贿的政务处分、纪律处分决定书全部向社会公开。建设一支熟练掌握和运用高科技的纪检监察干部队伍，加大对大数据、区块链、人工智能等技术的运用、吸收和转化，运用微信公众号、APP等多种方式提供服务，便捷企业和个人查询有关行贿信息，将行贿录入查询打造成为公众积极参与反腐败的有效制度，提高运用范围和使用率，防止系统很少运用而成为摆设所带来的浪费。在提高查询服务效率和便捷度的同时，要对滥用行贿人信息的行为进行规制和约束，从法律和技术上要防止大量搜集行贿人信息用于商业开发运用和非正当使用。信息查询必须要提供身份信息、手机号码等信息，查询内容和过程要进行记录并留存，以便于对违法违规利用行贿信息的调查。对行贿人信息进行分类处理，设置不同的查询权限。如对行贿犯罪的设置较低的查询权限，但对于纪律处分和政务处分的行贿人信息则设计不同的权限或要求，如提供单位介绍信、相关部门的查询要求等。对滥用行贿人信息的查询人员要设立禁止访问的“黑名单”。人民法院要及时网上公开所有行贿犯罪裁判文书，中国裁判文书网设立行贿裁判文书专栏，生效的行贿犯罪裁判文书自动导入行贿录入查询系统。 

　　
 

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